Resumen del Informe del Comité Asesor Presidencial en Educación Superior

La Dirección de Planificación y Desarrollo Estratégico ha preparado el siguiente resumen del informe del Comité Asesor Presidencial en Educación Superior, con el fin de generar una reflexión al interior de la Facultad de Medicina de la Universidad de Chile, respecto de su formación de pregrado y en general respecto de las tendencias que podría presentar el sistema de Educación Superior en el futuro.

El Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior, convocado por la Presidenta de la República, recibió el encargo de identificar los desafíos que experimenta el sistema de educación superior y los caminos para hacerles frente.

El Consejo arribó a la conclusión que el sistema de Educación Superior transitó desde un que atiende a una minoría, relativamente homogéneo y financiado con rentas generales, a otro de masas, extremadamente diverso y con alto grado de privatismo en sus formas de financiación.

La masificación del sistema debe ir acompañada de medidas que aseguren una efectiva igualdad en el acceso y la permanencia en el sistema y de una provisión de calidad por parte de todas las instituciones.

Deben coexistir en el sistema la diversificación provista por el mercado respecto de la oferta de programas con la existencia de instituciones en las que se asegure el pluralismo, la tolerancia y el diálogo sin exclusiones. Ambos objetivos –la diversidad que es propia de una sociedad abierta y la prosecución por parte del Estado de instituciones que cultiven valores públicos- deben perseguirse de manera simultánea.

Recomendaciones respecto del tratamiento de la diversidad

A la hora de decidir cómo ha de comportarse el Estado con las instituciones de educación superior, éste debe tener en cuenta, entre otros, los siguientes tipos:

i) Universidades estatales existentes antes de 1981 que, luego de esa fecha, quedan desprovistas de su carácter nacional;
ii) Universidades estatales de base regional derivadas de las existentes en 1981;
iii) Universidades privadas, católicas y laicas, existentes antes de 1981;
iv) Universidades derivadas de la Pontificia Universidad Católica con posterioridad al año 1981;
v) Universidades creadas con posterioridad a 1981 que, con estricta sujeción al mandato de la ley, impiden la apropiación de excedentes de parte de sus propietarios indirectos o controladores (sin fines de lucro);
vi) Universidades creadas con posterioridad a 1981 que no obstante definirse como instituciones sin fines de lucro, en los hechos permiten la apropiación de excedentes (lucran) por parte de sus controladores o propietarios indirectos;
vii) Instituciones de formación vocacional (CFT e IP) que en el conjunto de sus actividades se organizan como entidades sin fines de lucro;
viii) Instituciones de formación vocacional (CFT e IP) que para ejecutar la totalidad o parte de sus actividades, se organizan, formalmente o en los hechos, como entidades con fines de lucro.

Hay evidencia suficiente para aseverar que otras instituciones privadas también pueden poseer una sostenida y consistente orientación pública, y el Estado debe reconocerlo, como ha ocurrido en una amplia práctica histórica, de manera formal.

Lo anterior exige, que el estado se esmere en adoptar las medidas legales que sean necesarias para cerciorarse de qué instituciones son fieles a la naturaleza que declaran y cuáles no, como única manera de mantener un trato no discriminatorio hacia las instituciones privadas que impiden la apropiación de excedentes.

Recomendaciones respecto de la relación del estado con sus instituciones

El Consejo insta a las Universidades Estatales a revisar sus actuales prácticas y formas de gobierno para verificar si ellas contribuyen a incrementar su eficiencia en un entorno competitivo o si admiten mejoras de gestión compatibles con la participación que les es propia.

El Consejo recomienda de manera unánime que el Estado remueva las restricciones y mayores costos de coordinación y transacción que posean esas instituciones, a fin de igualarlas, a este respecto, con las restantes entidades del sistema en la competencia por aranceles, donaciones y en la búsqueda y administración de sus recursos.

Hay razones que aconsejan que el Estado provea de un financiamiento especial a algunas de sus instituciones y por períodos específicos. El deber del Estado es identificar esos casos y diseñar políticas que permitan a esas instituciones alcanzar un nivel de desarrollo sustentable, previamente definido, en plazos determinados, sin sostenerlas en el largo plazo mediante este tipo de subsidios.

Recomendaciones respecto del marco regulatorio del sistema (lucro).

Respecto del Lucro no se alcanzó una opinión unánime o general. Una parte del Consejo (incluida la actual Ministra de Educación) estimó que ha de permitirse la organización jurídica de entidades con fines de lucro y sin él. Estima que las prácticas comparadas muestran que ese diseño es posible y, bien regulado, puede ser beneficioso si se lo somete a mayores y mejores niveles de regulación de los hasta ahora existentes. Esta parte del Consejo estima que si a) se establecen mayores niveles de transparencia del sistema (de manera que las instituciones declaren con fidelidad cuál es su índole); b) se disponen mejoras en el licenciamiento, reconocimiento y acreditación; y c) se consignan deberes de rendición de cuentas para todas las instituciones, el sistema debiera admitir la provisión con y sin fines de lucro.

Otra parte del Consejo (incluida el Rector de la Universidad de Chile) estima inadecuado admitir la provisión con fines de lucro, en particular en los establecimientos que reciben algún tipo de financiamiento estatal, directo o indirecto. Se sostiene, que permitir el lucro favorecería la concentración de influencia y capital de diversa índole por parte de algunos grupos, que así adquirirían una influencia desmedida en la cultura y en la vida nacional.

Recomendaciones respecto de la institucionalidad del sistema

El Consejo recomienda distinguir cuatro funciones en el gobierno y coordinación del sistema:
i) diseñar y financiar políticas públicas en el área, radicada en la División de Educación Superior del Ministerio.
ii) promover y asegurar la calidad de la provisión educativa, radicada en la Comisión Nacional de Acreditación.
iii) proteger los derechos de los usuarios del sistema, radicada en la la Superintendencia de Educación Superior, en otro organismo con facultadas más “escuetas” o en la División de de Educación Superior del Ministerio.
iv) favorecer la representación de expectativas e intereses de las instituciones que lo integran, en un organismo integrado por todas las instituciones acreditadas, con prescindencia de su origen histórico.

Recomendaciones respecto del financiamiento del sistema

La inversión en educación superior alcanza en Chile, según cifras recientes, a un 2,1% del PIB, de los cuales 0,3 puntos porcentuales se originan en financiamiento público y 1,8 puntos porcentuales en financiamiento privado. (del gasto total 15% es público y 85% privado)

Se aconseja al Estado hacer mayores esfuerzos que los que hasta ahora ha podido exhibir, guiándose por tres criterios:
i) distinguir entre el financiamiento a la demanda y el financiamiento a la oferta.
ii) inspirarse, por regla general y sin perjuicio de lo que ya se expresó acerca de las universidades estatales, en un criterio no discriminatorio;
iii) cuidar que las instituciones –sea que reciban financiamiento indirecto mediante subsidios a la demanda, sea que lo reciban mediante subsidios a la oferta- deben cumplir rigurosas condiciones de elegibilidad.

Recomendaciones respecto del financiamiento a la demanda (a los estudiantes)

El financiamiento a la demanda –bajo la forma de créditos subsidiados- pueda ser aplicado a discreción de los estudiantes tanto en instituciones estatales como particulares, sujetos estudiantes e instituciones, a ciertos criterios de elegibilidad. Se sugiere que las ayudas estudiantiles sean neutras al tipo de institución, siempre que ellas satisfagan el umbral de elegibilidad.

Este umbral deberá estar subordinado a la condición socioeconómica y a un cierto nivel de logro o de rendimiento académico previo. Sin embargo, una parte del Consejo sugiere no tener en consideración el rendimiento académico a la hora de asignar financiamiento a los estudiantes para el acceso al sistema.

Recomendaciones respecto del financiamiento a la oferta (a las instituciones)

El financiamiento a la oferta, bajo la forma de convenios de desempeño o fondos concursables, pueda estar abierto a las instituciones de toda índole bajo criterios universalistas, con la sola exclusión de las universidades que en los hechos posean fines de lucro las que sólo podrían acceder a fondos competitivos sobre la base de resultados específicos.

Respecto del Aporte Fiscal Directo (AFD) hubo un acuerdo general acerca de la necesidad de modificarlo. Una parte del Consejo (incluida en ella la actual Ministra de Educación y el Rector de la Universidad de Chile) sugiere mantenerlo, aunque mejorando los criterios y las exigencias de desempeño asociadas a él. Otra parte sugirió cambiarlo, de modo que esos fondos sean un subsidio abierto, bajo condiciones susceptibles de ser cumplidas por todas las instituciones que satisfagan los ciertos de elegibilidad.

Respecto del Aporte Fiscal Indirecto (AFI), una parte del Consejo sugiere mantenerlo como un instrumento de subsidio a la oferta, pero procurando que incentive a las instituciones a reclutar alumnos provenientes de los quintiles de menores ingresos. Otra parte, sugirió mantener la base de determinación del AFI conforme a los criterios de asignación vigentes, sin perjuicio de complementar éstos con otras variables que den cuenta de una corrección de desigualdades de origen.

El Consejo es también de la opinión de revisar el actual sistema de donaciones existente en nuestro país.

EL umbral de elegibilidad para que las instituciones puedan acceder, de manera directa o indirecta al financiamiento es estar acreditadas, poseer mecanismos públicos e imparciales de admisión y no inhibir las organizaciones estudiantiles y el derecho de los estudiantes a promover sus intereses.

Recomendaciones para ampliar sustancialmente la cobertura. (en base al financiamiento a la demanda)

El Consejo no alcanzó una propuesta unánime respecto de los mecanismos a utilizar para ampliar sustancialmente la cobertura en educación superior de los estudiantes provenientes de familias de menores ingresos (quintiles I, II y III).

La evidencia recogida indica que sólo las familias pertenecientes al quinto quintil logran pagar con su ingreso autónomo la educación de sus hijos. Una situación como esa –el altísimo gasto privado en relación al aporte público en educación superior- es incompatible con la expansión del sistema que el país necesita. Surgieron 2 propuestas:

a) Perfeccionar y a ajustar los instrumentos actualmente en aplicación. (Apoyada entonces por la actual Ministra de Educación y por el Rector de la Universidad de Chile)

El Consejo estima indispensable que el sistema de crédito previsto en la ley 20.027(banca privada con aval del estado) posea un costo equivalente al que posee el sistema de crédito solidario. La diferencia entre la tasa de UF+2% y las tasas que actualmente resultan de la licitación en el sistema bancario, deben ser cubiertas por el Estado.

Debe haber una mejora en el cálculo de los aranceles de referencia que incorpore los costos reales de educar.

El sistema de créditos debe complementarse, con un sistema de becas de arancel para los estudiantes de los quintiles I y II, cuya incorporación al sistema se hace necesario estimular especialmente; con una ampliación de las becas de excelencia para estudiantes egresados de la educación subvencionada, a fin de estimular y premiar su orientación al logro; y con un sistema de becas destinadas a corregir la divergencia en aquellas carreras en que el bienestar privado esté por debajo del bienestar social.

Ampliar las becas de alimentación y mantención.

b) una propuesta alternativa al mecanismo vigente de créditos y becas.

Es hora de cambiar el sistema general de ayudas estudiantiles, para sustituirla, por una garantía general de acceso gratuito al sistema para quienes provengan de los tres primeros quintiles de ingreso y de la educación subvencionada.
Se traduciría en financiar por el estado el coste durante los dos primeros años en el caso de la educación universitaria y durante un año para la formación técnica. Ese financiamiento iría acompañado de un crédito por el tiempo restante, proveniente de cualquiera de los dos sistemas vigentes.

Recomendaciones respecto de los Sistemas de selección de estudiantes

El empleo de pruebas estandarizadas de conocimiento para seleccionar estudiantes, puede resultar en parte inadecuado atendida la alta correlación existente en Chile entre el desempeño en esas pruebas y el origen socioeconómico de quienes las rinden. Si bien esa correlación depende ante todo del sistema escolar, el Consejo sugiere iniciar una deliberación entre los actores del sistema con miras a considerar también factores distintos al puramente cognitivo que es, sin embargo, indispensable. La consideración de otras dimensiones o la utilización de criterios afirmativos para grupos desaventajados –sin excluir un umbral mínimo de conocimientos- debieran ser consideradas en esa deliberación.

Recomendaciones respecto al licenciamiento, acreditación e información del sistema

El Consejo recomienda que el proceso de licenciamiento contemple requisitos tales que aseguren que las instituciones se subordinen al proyecto que se tuvo en vista al tiempo de conferirles la autonomía.

El Consejo, cree necesario revisar el sistema de acreditación a fin de asegurar la imparcialidad de las agencias que en él participen, eludir los conflictos de intereses, verificar los criterios que se aplican, examinar los procedimientos y modalidades para la fijación de tarifas, y asegurar la publicidad de sus deliberaciones y fomentar la inclusión de todas las instituciones en el sistema. 31% de los estudiantes están matriculados en instituciones no acreditadas.

Pudo observar cierta debilidad en los instrumentos disponibles para asegurar que la información se entregue de manera completa y fiel. Es necesario que el sistema de educación superior–sin inhibir su heterogeneidad—posea una institucionalidad que potencie la rendición de cuentas y la información. Sugiere instituir obligaciones legales de rendición de cuentas periódicas y de entrega fidedigna de información.

En opinión del Consejo, la experiencia educativa se entrelaza, hasta cierto punto, con la formación ciudadana, motivo por el cual la participación de la comunidad respectiva en diversos ámbitos de la educación superior es relevante y debe promoverse.

Recomendaciones respecto de la formación vocacional (CFT e IP).

Para el Consejo, la formación universitaria y profesional está basada en disciplinas académicas y la investigación científica. La formación vocacional y técnica, en la transmisión de destrezas y el logro de competencias laborales que permitan una inserción eficiente en el mercado del trabajo.
Nuestro país cuenta con una amplia plataforma institucional de oferta que distingue entre Centros de Formación Técnica, Institutos Profesionales y Universidades; sin embargo, esos niveles no han logrado articularse suficientemente en itinerarios de formación coherentes y eficientes. Hay 2,1 veces más estudiantes en el sistema universitario que en el subsistema vocacional: técnico y profesional (IP más CFT).

Se hace necesario: a) igualar los beneficios estudiantiles entre quienes acceden a las instituciones universitarias y quienes lo hacen al sector de formación vocacional, b) normalizar los criterios de acreditación que son propios de la formación vocacional y c) articular mejor la formación vocacional y la universitaria, mediante un sistema nacional de calificaciones que permita la migración entre los diversos niveles del sistema y entre el sistema y el mundo del trabajo.
La formación vocacional es impartida exclusivamente por entidades privadas. El Consejo desea sugerir la conveniencia que el estado provea –y no sólo financie- ese tipo de educación especialmente en aquellas áreas en las que la iniciativa privada no logra hacerlo de una manera eficiente.

Recomendaciones respecto de la ciencia y tecnología.

En el área de formación de capital humano avanzado, el Consejo recomienda incrementar los recursos hasta ahora disponibles. Esta es la única forma de evitar que, como ocurre hoy, los programas de doctorado se subsidien con el pregrado y no puedan aumentar en número. Ello supone aumentar las becas de doctorado, incluyendo en ellas el pago total del arancel; crear un sistema de aporte fiscal por cada estudiante de doctorado en un programa acreditado; admitir que los proyectos de investigación concursables incluyan en sus partidas el financiamiento de estudiantes de doctorado. Ello no debe hacerse a costa de disminuir el apoyo a la investigación básica en ciencias naturales y matemáticas.

El Consejo sugiere, establecer un programa estable de apoyo a la creación de empresas por parte de las universidades y un fondo, asignado competitivamente y evaluado por resultados, para el desarrollo de proyectos de alto costo y complejidad.

Chile debería proponerse como meta al más breve plazo (5-7 años) alcanzar una inversión en I+D equivalente al 2% de su PGB, incrementando proporcionalmente más el aporte privado que el estatal.

El Consejo desea manifestar la necesidad que las Universidades y las empresas sean llamadas a participar en la institucionalidad responsable de coordinar el plan nacional de innovación y los procesos de formulación de políticas.

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